财政部国库司司长 詹静涛 现代财政国库管理制度，是市场经济国家财政国库管理的基本制度，也是我国国库集中收付制度改革的目标取向。现代财政国库管理制度，其本质就是要建立以国库单一账户为基础，资金缴拨以国库集中收付为主要方式的财政资金管理制度。2001年开始，中央和地方政府大力推进财政国库管理制度改革，2005年实现了国务院确定的全面推行财政国库管理制度改革的目标，至11月1日,中央级所有预算部门,地方所有省、市、区全面实施国库集中支付改革。这项改革实践取得重大而显著的成效。但对财政国库管理制度内涵是什么、以什么作为理论基础，以及这些理论在我国财政国库管理实践中是如何应用的，我们还缺乏深入研究。今天我们举办这个培训班，其中一项内容就是研究探讨财政国库管理制度的理论与实践这一专题，我想这对下一步继续深化和完善财政国库管理制度改革很有必要，也很有意义。现代财政国库管理理论与实践的这一专题，主要包括五部分内容：一是现代财政国库管理制度的主要内容；二是现代财政国库管理制度的理论基础及应用；三是国库集中收付制度的理论应用及实践；四是政府采购制度的理论应用及实践；五是国债管理制度的理论应用及实践。 一、现代财政国库管理制度的主要内容 研究现代财政国库管理制度，首先要回答这样的问题：什么是现代财政国库管理制度？其主要内容、功能和特征有哪些？回答这一问题，首先要从现代财政国库的职能定位谈起。 （一）现代财政国库的职能定位 目前国际上对国库职能的定位，一般采用国际货币基金组织（IMF）的定义，即国库不单是指国家金库，更重要的是指财政代表政府控制预算执行，保管政府资产和负债的一系列管理职能。国际货币基金组织的这一定义，从本质上将现代财政国库管理制度与传统意义上的国库区别开来，赋予了现代国库管理更为丰富的内涵。主要体现为：第一，财政国库是财政部门受政府委托、代表政府履行职能的一种体现；第二，财政国库不是简单意义上的国库资金收支操作，而是一系列管理职能的集中体现；第三，财政国库重在控制预算执行，要保证财政资金收支严格按照部门预算规定执行；第四，财政部门要对政府资产和负债实施管理，要提高政府资产和负债的管理效率。财政国库职能定位的上述四方面内涵，代表着当前各国现代财政国库管理的发展方向，也是丰富与完善现代财政国库职能的基础。 （二）现代财政国库管理制度的主要内容 基于现代财政国库重在“管理”的职能定位，国际上，又将现代财政国库管理制度称为“国库单一账户制度（TSA）”，美国称为“统一基金制度”。不管具体名称如何，从主要内容上看，现代财政国库管理制度是以国库单一账户为基础，资金缴拨以国库集中收付为主要方式的财政资金管理制度，主要包括国库集中收付制度、政府采购制度、国债与国库现金管理制度三个组成部分。 1、国库集中收付制度：国库集中收付制度是市场经济国家普遍采用的国库管理制度，指的是对财政资金实行集中收缴和支付的制度，其核心是通过国库单一账户对国库现金进行集中管理。这项制度起源于英国，在西方发达市场经济国家经过几十年甚至上百年的探索，逐渐形成并发展成一套行之有效的现代国库管理制度，并成为国际的通行做法，为世界上绝大多数市场经济国家所采用。其主要有三个基本特征：一是财政部门统一开设国库单一账户（即国库），预算单位不再设立银行账户，所有财政资金收付活动都要通过国库单一账户办理。二是财政资金收付方式规范。税收和非税收入通过银行系统及时缴入国库单一账户；财政资金支出由国库支付给商品和劳务供应者或用款单位。财政资金余额只保存在国库单一账户。三是实现财政收支实时动态监控。财政部门实时监控每一笔财政资金收入以及支出情况。在这一制度下，财政收支比较规范，财政资金使用效益可以明显提高。 2、政府采购制度：政府采购制度是市场经济国家管理政府公共支出的有效手段，指的是以各级政府及其所属机构，为开展日常政务活动或为满足社会公共需要，运用财政资金按照国家法律、法规及相关政策规定及相关程序和方式采购工程、货物和服务的行为。政府采购制度则是对政府采购行为的制度化和规范化，是为规范政府采购行业而制定的一系列法律、法规、规章和办法的总称。 3、国债与国库现金管理制度：国债管理制度是以政府借贷方式，集中部分社会资金支持经济发展，并实现宏观经济政策目标的有效手段。国债管理通常与国库现金管理密不可分，既包括宏观的国债政策管理，也包括微观的现金流量管理。国债管理与国库现金制度通常是财政政策与货币政策的有效结合。 上述三方面制度，共同构成现代财政国库管理制度的主要内容。 （三）现代财政国库管理制度的基本特征 对现代财政国库管理制度的基本特征，国际上基本形成了共识，这就是以国际货币基金组织为代表的标准，即：效益、透明、监控。 所谓效益，是指提高财政资金效益和运行效率。主要体现在三个方面：一是通过制度设计，简化资金收付流程，减少资金收付中间环节，提高财政资金入库效率和支付效率。二是通过高效管理国库现金流量，使国库资金保值增值，提高国库资金使用效益。三是通过国库资金调度与短期国债发行的有机结合，降低国债筹资成本，提高国债发行效益。传统体制下，我国对财政资金效益重视不够，账户分散重复设置而且资金分散、层层支付，导致财政资金使用效益不高、运转效率低下。提出建立公共财政体制以来，特别是实行国库集中收付制度改革后，我们提升了效益的观念，重视资金的使用效益问题。一方面，对国库资金，第一步我们实行了库款计算，下一步我们正加快实施国库现金管理的步伐，通过商业银行定期存款及买回国债等方式降低债务筹资成本，增加财政收益。另一方面，通过国库集中收付，加快财政资金入库速度和支付效率，加速了资金周转，减少了资金在途时间，按照货币时间价值计算，相对提高了资金的使用效益。 所谓透明，就是提高透明度，政府财政收支活动向纳税人、社会公众透明。政府是受全体纳税人委托管理政府资产和资源，因此政府有责任向纳税人披露履行受托责任情况，包括政府资产负债等财务状况、政府运营情况和宏观经济运行情况。就我国而言，这里我要特别强调预算执行上的透明，即提高财政资金收支过程中的透明度，要促进政府公共服务的市场化发展，让每一笔钱都花在“阳光”下。具体可分两个方面来讲，一是财政部门在预算执行上程序透明，预算指标的下达、用款计划和授权支付额度的审批下达以及用款申请的审核支付，不仅在制度上做出规定，而且在运作机制和技术手段上都有要求，必须按照规范的程序进行。另一方面，预算部门及预算单位资金支付使用过程透明，财政部门通过信息系统掌握财政资金每一笔支付记录，资金支付使用的透明度比较高。 所谓监控，是指对预算执行进行控制和监督。通过制度设计和利用现代信息网络系统，对所有财政资金的收付活动进行动态监控，对违规或不规范操作进行及时核查处理，强化预算执行，保证财政资金支付使用的安全性、规范性和有效性。我国实行国库集中收付制度后，建立了监控系统，将财政资金支付活动置于财政部门视野之内，财政部门可以实时监控到财政资金的具体活动情况，比如可能掌握一笔资金活动的详细信息：谁付款、从哪个账户付款、什么账号、哪个开户行、支付金额多大、用途如何、列支什么预算科目、收款人是谁、收款人银行、收款人账号、资金以什么方式支付、什么方式结算、什么时间结算等等。系统不仅能够实时提供上述信息，而且对违规或不规范活动进行预警，及时发现疑点和问题，重大问题立即核查，能够在较短的时间内纠正或解决问题。 从我国财政国库管理改革实践来看，我国现代财政国库管理制度除了上述三个特征外，还要强调“规范”和“安全”。主要考虑是，与国际上市场经济国家相比，我国实施国库集中收付制度改革时间不长，还缺乏各方面成熟的经验。一是制度体系建设还不甚完备，需要进一步健全；二是改革初期在运作机制上，有些操作还属于过渡性质，不很规范；三是技术系统还在进一步建设之中，特别是我国长期以来，由于计划经济体制的弊端，财政资金管理比较薄弱，截留、挤占、挪用等问题比较严重，资金管理薄弱这种惯性特点不是短期内能够完全消除的，加之我国信用体系不够健全，这就决定了我国现代财政国库管理制度建设中，还要特别重视“规范”和“安全”的问题。这里所讲的“规范”和“安全”，是指所有财政资金纳入国库单一账户体系管理，并按照规范的设计程序、运转机制进行收付。通过国库单一账户体系，财政收入直接缴入国库或财政专户，支出直接支付给收款人或用款单位，取消传统管理方式下的收入过渡性账户，规范预算单位银行账户。同时，积极采取措施，对财政直接支付和财政授予权支付中的风险进行控制，一方面通过用款计划申报审批、用款申请审核、会计核算管理等运作机制控制预算执行，保证预算执行符合人大批准的预算；另一方面通过动态监控，强化对资金支付的全过程监督，及时发现并纠正违规问题，提高资金使用的安全性。 根据现代国库管理制度的基本特征，国际上衡量国库管理水平的指标主要有两个：一是国库现金与债务管理的效益，也就是说，是否能够根据宏观经济发展，有效配合财政政策实施，实现对国库现金与债务的高效管理；二是能否及时准确地提供完整的预算执行报告，为财政管理和宏观调控提供依据。这也是我国现代国库管理制度的目标取向。 二、现代财政国库管理制度的理论基础及其应用 建立现代财政国库管理制度，是财政管理制度上的一次重大创新。研究这一制度创新的理论基础，有助于我们更好地理解现代财政国库管理制度，更好地推进改革工作。结合当代经济学研究的最新研究成果，建立现代财政国库管理制度主要有四大理论基础：一是公共财政理论；二是委托—代理理论与信息不对称理论；三是博弈理论；四是新制度经济学中的制度变迁理论。 （一）公共财政理论及其应用 公共财政理论是建立现代财政国库管理制度的基础性理论。公共财政理论的前提，是要明确界定政府与市场关系。也就是说，公共财政的第一层含义，是在明确政府与市场关系基础上界定财政职能，财政应该做些什么，或者说，财政要有所为，有所不为。凡是市场机制能够有效解决的，财政就不能“越位”；对满足社会需要必须由政府提供的公共服务，财政就不能“缺位”。这是第一层面的问题，又称为功能型公共财政。在此基础上，公共财政还有如何更好地实现这些职能的问题，这就是第二个层面的问题，即要用公共管理的办法管理财政，确保财政资金使用中的公开、透明，保证财政资金的高效使用。从这一层面上理解的公共财政，又称为管理型公共财政。建立现代财政国库管理制度，属于管理型公共财政的内容，也是构建公共财政管理框架的重要组成部分。 公共财政理论在我国财政管理中发挥着重要的指导作用。党的十五届五中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制的建议》中明确提出，财政改革的重要目标，是要建立公共财政的初步框架。根据公共财政理论，建立健全公共财政的管理框架，重点是要推进预算管理制度建设。财政国库管理制度是预算管理制度的重要组成部分，深化与完善现代财政国库管理制度，也是社会主义市场经济条件下建立公共财政管理框架的重要内容。近几年来，财政部将财政国库管理制度改革列为当前财政改革的重点之一，大力推进并取得明显成效。目前，尽管财政国库管理制度改革框架已基本确立，但还需要通过改革进一步加以丰富、完善。今后仍然要以公共财政理论为指导，继续推进改革，加快深化与完善以国库单一账户为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代财政国库管理制度。 （二）委托--代理理论与信息不对称理论及其应用 现代财政国库管理改革，也是委托—代理理论以及信息不对称理论的新发展。经济学中，处于信息优势的一方称为代理人，处于信息劣势的一方称为委托人。根据经济学假设，委托人和代理人各自有其独立的经济利益。在经济活动中，委托人、代理人都以其自身利益最大化为目标。在信息对称下，即使委托人与代理人目标不一致，代理人行为仍会被觉察，不会造成道德风险，也不会出现逆向选择，不会产生目标背离。当存在信息不对称（信息在交易双方间分布不对称，一方比另一方占有较多信息；或信息劣势一方缺乏信息，但可根据信息概率分布，形成一定预期）时，就会产生道德风险，造成目标背离。为减少这一目标背离，一般采取以下方式解决：一是设计一种合理、科学的机制，使得代理人在实现自身利益最大化的同时，也实现委托人利益的最大化。为有效激励代理人，有必要实行激励与惩罚相结合的机制。二是建立公开、透明的信息公开与披露制度，尽可能减少委托方与代理人之间的信息不对称，减少双方间的利益背离。 根据委托—代理理论，财政国库部门代表政府履行受托责任，最终要实现三方面的功能：一是控制预算执行；二是高效管理国库现金和债务；三是全面、准确反馈政府收支信息。2001年以来，全国各级财政国库系统上下联动，大力推进与深化完善财政国库管理制度改革，正是基于对现代财政国库管理的上述职能定位的。尽管当前中央和地方各级以控制预算执行、实行国库集中收付制度为重点，取得了很好的改革成效，发挥了财政国库在管理与控制预算执行中的功能和作用，但离财政国库上述职能定位，还存在一定差距。如政府资产和负债还没有得到高效的运作管理，政府收支信息还没有得到全面、准确反映，财政信息透明度不高，以及预算单位用款计划编制过粗，财政国库没有实现严格意义上的预算控制，等等。这些问题，需要待我们在今后工作中加强研究，进一步完善财政国库的管理职能，逐步建立和完善现代财政国库管理体系，促使财政资金收付方式更加规范，资金使用更加高效，预算执行更加透明，信息反馈更加快捷，财政监管更加有效。 （三）博弈理论及其应用 博弈论是研究决策主体的行为发生直接相互作用时候的决策，以及这种决策的均衡问题的理论。博弈论通常划分为合作博弈和非合作博弈。如果各主体之间能够达成一个对各方都具有约束力的协议，那就是合作博弈；如果博弈的各主体之间无法达成协议，或至少有一方不能信守协议，那就是非合作博弈。一般认为，现代博弈论的主要内容是非合作博弈理论，而非合作博弈的核心是纳什均衡，这是博弈论中最基础和最基本的均衡。所谓纳什均衡是指，在给定一方策略的前提下，对方采取的策略也是最优策略。通俗直观地讲，就是“给定你的策略，我的策略是我最好的策略；给定我的策略，你的策略也是你最好的策略。”经济主体在博弈过程中，经常是重复博弈，而不是一次博弈。在重复博弈过程中，信息传输的速度要足够快，也就是说不合作的行为能够很快被发现，同时，受害者的一方有积极性和可能性对不合作的经济主体实施惩罚。惩罚对实施惩罚的主体来说是有成本的，这种成本包括物质成本，也可能包括非物质的成本。在受害人是个人的情况下，惩罚的积极性不是一个太大的问题，但是，如果受害者是“公家”的话，惩罚的积极性就可能是一个问题。这也就是惩罚的可信性问题。 实行国库集中收付制度,提高财政收支信息反馈速度，对财政资金实施有效管理监督，减少财政资金使用过程中的截留、挤占、挪用等现象，保证财政资金安全、规范和高效使用。为此，政府要付出改革成本（信息系统建设、大量的业务培训及宣传解释等），预算单位不再拥有财政资金的“自由支配权”（违反预算规定的不规范操作权利），这样在新旧制度转换期间就难免会出现利益的冲突和博弈，有人会赞成推进改革，也有人会“本能地”抵制改革。财政部门与预算单位是重复博弈关系，也正是这种国库改革进程中的多重博弈推进了制度的创新和完善，最终形成改革的不可逆转之势。 （四）制度变迁理论及其应用 新制度经济学中的制度变迁理论，是研究导致一项制度发生改变或创新的制度均衡原因以及变迁路径问题。制度变迁有强制性制度变迁和诱致性制度变迁两种。诱致性制度变迁指的是各主体响应因制度不均衡引致的获利机会而进行的自发变迁，强制性制度变迁指的是来自政府高层统一法令、强制要求而引起的制度变迁。诱致性制度变迁的动机源于主体间的一致同意原则和经济原则，是制度变迁中富有效率的方式之一，但通过这一制度变迁方式实现改革目标，则会耗时长，进展慢。强制性制度变迁，其优势在于能通过政府强制力，在最短时间内快速推进制度变迁，降低制度变迁成本。 根据新制度经济学理论，我国推进财政国库管理制度改革，则是强制性和诱制性制度变迁的有机结合。我国从中央到地方全面推进的现代财政国库管理制度改革，是在党中央、国务院统一领导下，自上而下大力推动的一项改革，属于强制性制度变迁的范畴。这一强制性制度变迁，主要有以下特点：一是高层重视。党中央、国务院高度重视财政国库管理制度改革工作。党中央将其作为加强党风廉政建设，从源头上防范、治理腐败的重要方面，国务院将其作为建立与社会主义市场经济体制相适应的公共财政体制的重要措施，共同要求推动这项工作。这是全面推动这一强制性制度变迁的政治保障。二是要求明确。国务院批准的《财政国库管理制度改革试点方案》中明确要求“十五”期间要全面推行国库集中收付制度。2001年底至2005年，中央先后下发了十多个文件，对全面推进财政国库管理制度改革提出了明确的具体要求。2月16日温总理在国务院第三次廉政工作会议上进一步提出，2005年要全面推行国库集中收付制度。来自高层领导明确、统一的政令要求，这是顺利推进这一强制性制度变迁的原动力。三是行动迅速。从2001年正式启动改革，历经五年时间，全国各地大力推进财政国库管理制度改革，迅速形成改革的不可逆转之势，目前，中央以及36个省都全面实施了改革，改革还进一步推进到200多个地市和500多个县。从上述情形来看，这项改革显现出强制性制度变迁的特点。 但另一方面，从国库集中收付制度改革的具体实施和执行角度来看，也体现了诱制性制度变迁。首先，从财政部门来说，作为这项改革的组织实施者，并不是完全强制主管部门和预算单位实施改革，而是通过广泛的宣传解释、教育培训、沟通协商与主管部门和预算单位达成共识，共同推进改革。其次，从主管部门来说，通过实施改革建立新的资金运行机制和信息反馈机制，简化了用款程序，有效地提高了主管部门财务管理水平，同时强化了财政资金使用的信息管理水平。再次，从基层预算单位来说，改革提高了财政资金运转效率，取消了资金拨付的中间环节，使财政资金由“中转”变为直达，方便了基层预算单位用款，得到了他们的广泛支持和赞同。 三、国库集中收付制度的理论应用及实践 国库集中收付制度中，国库单一账户体系的设立、国库集中收付运行机制的确立以及建立财政国库动态监控体系等，都积极应用了上述理论，取得了很好的改革成果。 （一）关于国库单一账户体系 根据委托—代理理论，财政部门是接受政府与人民委托，负责管理财政资金的收支活动。因此，所有财政资金的收支账户都应由财政部门负责统一管理。据此，我国国库集中收付制度改革中规定，财政部门统一设立和管理国库单一账户体系，所有财政资金收支活动都纳入国库单一账户体系管理。 根据信息不对称理论，这一管理方式也最大限度地减少了财政部门与各预算单位间的信息不对称。改革前，预算单位分散开设银行账户，分头管理，资金收缴及使用均在各预算单位操作。由于财政部门与预算单位间存在重大的信息不对称，造成资金使用过程中挪用、管理不规范现象严重，财政资金使用效益低下。实行国库集中收付制度后，财政部门作为财政资金收支管理的代理人，直接负有管理各部门银行账户的职责和权力,形成了财政部门为主体，通过合理的银行安排，建立了财政对政府未支付资金的运行机制。一是在资金支付方面，财政部门为各预算单位设立授权支付零余额账户，账户管理权归属财政部门，代理银行根据协议每日对账户实行清算，保证财政资金支付按照规范化程序操作。二是在非税收入收缴方面，财政部门为各执收执罚单位设立财政汇缴专户，根据政府受托责任，该账户由代理银行根据财政部门要求每日清零，资金上交国库。上述根据委托—代理理论设立的国库单一账户体系，有效解决了改革前存在的预算单位挪用、占压资金等现象，提高了财政资金的收付效率。 （二）关于国库集中收付运行机制 财政国库管理制度改革是一项创新，改革不是财政部门集权，而是按照委托—代理理论及博弈理论，理顺财政部门、预算单位、代理银行等各方关系，创新国库集中收付运行机制，使得运行主体各司其职，各负其责，提高国库集中收付整体效率。这一运行机制，主要包括以下几方面内容：一是合理界定各部门职责。财政部门主要负责做好国库集中收付相关资金支付业务以及监督管理工作，代理银行负责做好国库集中收付资金的代理与清算业务。预算单位按照财政部门规定，负责报送用款计划和使用资金。二是实行激励与惩罚制度。为保证预算单位顺利适应改革，改革中确立了预算单位职能“三不变”原则，即不改变预算单位的预算执行主体地位，不改变预算单位的资金使用权，不改变预算单位的财务管理权和会计核算权。这一“三不变”原则，实际上是对预算单位的一种制度激励。改革中也对代理银行实行了激励，对超过清算时间的银行代垫资金，按市场规则支付手续费，司里正在研究出台《国库集中支付代理银行手续费办法》，也是以市场方式实现对代理银行的激励。对预算单位、代理银行违反改革规定的，财政部门将采取不支付资金、取消代理资格等方式实施惩罚。财政部门、预算单位、代理银行在上述激励与惩罚制度约束下，最终形成合作博弈，共同推动国库集中收付制度改革的顺利进行。三是围绕“三个变化”，创新了资金运行机制。改革主要有三个方面变化：银行账户设置改变、财政资金收支流程改变，管理机制改变。通过建立国库单一账户体系，控制了库款资金流量；通过改变资金缴拨方式，规范资金的收入收缴和支出支付活动；由于账户体系和缴拨方式的改变，促使管理机制相应改变，一方面强化预算部门的财务管理，使某其资金管理更加透明，管理信息及时提供给财政部门，另一方面，实现了财政部门对预算单位资金管理上的动态监控。这“三个变化”构建起严密的、覆盖财政资金整个收支活动的预算执行运作机制，有效解决财政资金管理中的信息不对称、风险控制以及透明度等问题，实现财政资金的安全、规范和高效运行。 （三）关于财政国库动态监控 根据委托—代理理论和信息不对称理论，在政府受托管理财政资金过程中，如存在信息不对称，行为各方就存在博弈可能，财政资金的安全运行就存在一定风险。为保证财政资金安全、高效运行，保证各方不偏离既定目标，有必要通过动态监控等手段，提高收支活动透明度，减少信息不对称。我国推进国库集中收付改革中，着力建立健全财政动态监控体系，较好地解决了改革前财政资金运行透明度不高的问题。主要有以下特点：一是强化了财政部门的受托责任。改革前，财政资金拨付给主管部门后，就脱离了财政部门监督，财政部门也很难控制资金运行过程中的各种风险，近年来审计风暴所反映的各部门出现的各类问题，也多是这方面存在风险，财政部门负有监管不力的责任。国库集中收付改革后，强化了财政部门对财政资金的受托管理责任，财政资金由财政部门直接支付到收款人及用款单位，或直接给各基层单位下达授权支付额度，财政部门的受托管理责任得以加强。二是实现了实时动态监控。传统财政收支管理方式下，一些单位存在资金坐收坐支、延滞入库以至截留、挤占、挪用等问题频繁发生、难以根本杜绝，重要原因就是财政部门与预算单位存在信息不对称，预算单位利用信息不对称进行违规操作，谋求利益最大化，财政部门无法及时发现。改革后，财政部门建立动态监控系统，预算单位每一笔财政资金收支都实时处于财政部门监控下，有效遏制了预算单位因信息不对称导致的违法违规现象的发生。 需要注意的是，实施国库集中收付制度改革后，财政部门在强化受托责任的同时，承担的风险也在加大，一旦预算单位违规行为得逞，财政资金就会由国库单一账户直接转移到非法“收款人”账下。这就要求各级财政国库部门高度关注财政国库监管体系建设问题，提高风险防范与控制水平，切实加强资金收支活动的监管。这是财政管理创新的方向，也是衡量财政国库管理水平的重要方面。 （四）关于信息生成机制 改革之前，财政资金大多以拨代支，缺乏来自预算单位的预算执行信息，有些预算执行信息来源于一级预算单位，而且是通过纸质报表报送。这样的传递方法，不仅信息来源粗略，信息延伸半径短，而且很难做到完整、及时。在这种管理方式下，财政部门难以掌握真实、全面、系统的信息，财政部门与预算单位信息严重不对称。改革之后，财政部门能够及时获取财政资金活动的详细信息，形成了新的信息生成机制。预算执行信息来源于基层预算单位的每一笔交易记录，通过信息网络，实时地传输给财政部门，预算执行信息的完整性、及时性大幅度提高，预算执行透明度明显增强，有效地促进了财政部门与预算单位之间的信息对称。这为财政运行管理和宏观经济调控提供了及时可靠的信息基础。 当然，这些信息是在现行以收付实现制为基础的会计制度下产生的，还不能完整、客观地反映政府部门的财务状况。为了克服收付实现制会计制度的局限性，国际上开始研究政府会计改革问题，从20世纪80年代以来，陆续有近20个国家政府会计实行了不同程度地权责发生制改革，包括澳大利亚、新西兰、美国、加拿大、英国、西班牙等。但是这些国家政府会计改革的方式、内容、程度及改革步骤不尽相同，大致可分为三种类型：第一种改革比较激进，如澳大利亚、新西兰，在政府会计和政府预算编制中采用了完全的权责发生制；第二种改革相对温和，如美国、西班牙、英国、加拿大等，在不同范围采用不同程度的权责发生制；第三种只作修补性改进，即对原来的会计核算模式作了一些适应性调整，如爱尔兰、波兰等，这些国家观望气氛比较深厚，想先了解一下“水有多深”。但无论采用何种方式，政府会计改革目标比较明确，就是能够全面或比较全面地反映政府财务会计信息，增加财政透明度，更好地评价政府财政财务状况和运营情况，提高政府公共管理效率和效益，防范财政风险，增强政府宏观经济决策能力。我国也在积极着手开展政府会计改革前期准备工作，从2003年11月开始启动并加快了政府会计改革前期研究工作，对我国政府会计改革的认识逐渐清晰，初步形成了一个框架性方案。另外，研究分析了国际上政府会计管理与改革情况，重点做了三个方面工作：一是有选择地对有关国家的政府会计管理与改革情况进行考察，比较深入地了解了这些国家政府会计管理与改革的基本情况，以及其对政府会计改革的看法、经验和应当重点解决的问题。二是举办政府会计国际研讨会和外国专家咨询交流会，进一步熟悉国际上政府会计改革的特点、基本做法以及改革的经验、教训等。三是研究国际会计师联合会和主要市场经济国家的政府会计体系，撰写了有关研究报告，进一步了解掌握不同市场经济国家政府会计管理与改革的不同做法、经验及改革的难点，了解国际有关组织倡导的政府会计准则。 下一步政府会计改革的主要考虑是：在前期研究的基础上，按照总体规划、先易后难、重点突破、逐步推进的原则，研究改革总体规划，拟定改革方案及相关制度，继续推进改革相关专题研究，结合预算管理制度改革，条件成熟的，可在单项领域先行试点，逐步向前推进。政府会计改革涉及面广、政策性强、情况复杂，实施改革有其艰巨性和复杂性，财政部正在积极、扎实地做好各项改革前期准备工作，为将来实施政府会计改革打好基础。 四、政府采购制度的理论应用与实践 政府采购是市场经济条件下公共财政支出的一项管理制度，通过确立竞争、公开、公正、公平的支出使用规则，约束政府部门的采购行为，实现财政资金使用的规范性和有效性。 政府采购制度在国外已有200多年历史。政府采购制度最早形成于18世纪末的西方自由资本主义国家，其主要特点就是对政府采购行为进行法制化管理，提高财政资金的使用效益。英国政府在1782年开始对政府采购的管理进行立法，美国政府在1796年就颁布了《联邦采购法》。经过数百年的发展和完善，目前，国际上许多市场经济国家的政府采购制度已由单一的财政支出管理手段，演变成为兼有财政支出管理和国家宏观调控双重功能的重要工具，是政府介入经济运行的最直接方式之一，在社会、政治、经济领域广泛发挥作用。许多国家和国际组织专家在谈到政府采购地位时，一致认为，政府采购是政府经济活动的中心，政府机构通过政府采购活动，向社会提供交通运输、公共卫生、教育和国防等公共产品，并在社会经济发展及结构调整、国际贸易交流等方面发挥重要作用。当前，国际上政府采购制度改革方向是：对内在完善的管理制度体系和运行机制的基础上，引入网络信息技术，建立和实行电子化政府采购制度，对外开放政府采购市场，提高国际竞争力，加强国家间的贸易交流。 政府采购是一门综合学科，管理体系较为庞大，综合国外国内管理情况，政府采购制度主要内容有：定义及范围、采购模式，采购机制（包括预算、采购方式、采购程序、质疑投诉、合同订立和履行、支付等）、政策功能、采购人员资格和市场开放（国际化）。 政府采购制度目标是：规范采购行为，提高采购资金使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人合法权益，促进廉政建设。 我国的政府采购在相当长时间里实行自由、分散采购，没有上升到制度层面。为适应建立社会主义市场体制的要求，我国政府采购制度改革主要是在借鉴国外通行做法和制度规范的基础上，结合我国实际进行的。几年来，在党中央、国务院高度重视下，我国政府采购改革取得了明显成效，1996年开始进行改革试点，2002年颁布了《中华人民共和国政府采购法》，我国的政府采购开始步入法制化管理轨道。政府采购规模由1998年的31亿元，发展到2004年的2000多亿元，每年财政资金节约率为10％左右。国际上政府采购的成功经验和做法，为我国解决在贯彻政府采购法过程中面临的困难和问题，提供了许多有益的启迪。现我从以下几个方面对政府采购制度作一介绍。 （一）关于政府采购的范围和规模 1、关于政府采购的范围和概念。 政府采购虽然在国际上广泛施行，迄今已有200多年历史，但并没有规范统一的范围和概念。通行做法是，各个国家根据本国实际情况，以法律形式确立政府采购范围，并且根据政府职能的不断变化而逐步扩大，有的国家以政府事权来划分，只要属于政府公共职能范围的事，不论采购项目大小，是否使用财政资金，就是企业采购也要实行政府采购；有的国家把军事采购也纳入了政府采购范围。 按照公共管理理论，在市场经济条件下，政府主要履行公共管理职责，包括提供国防、教育、基础设施等公共产品，因此，欧美国家的政府采购范围非常宽泛，涵盖了政府及公共部门所有采购活动。市场经济国家早期的政府采购范围仅限于政府部门使用政府预算资金购买货物、工程和服务项目。随着政府职能的转变和实施公共政策的需要，政府采购范围不断扩大，尤其是近几年，逐步将涉及国计民生的铁路、市政工程、电力、通讯、机场、地下停车场、港口等公共基础设施项目纳入政府采购范围。目前在欧美国家，只要涉及国家利益和社会公共利益的项目，不论资金来源于政府预算还是向私人融资，也不论是政府部门直接采购还是由私人企业承办，都必须实行政府采购。还有些国家或地区甚至将依靠政府授予许可证或专属经营权的企业也纳入政府采购范围。例如，西班牙私人建设体育场馆，由于属于公众活动场所，也必须实行政府采购。处于经济转轨时期的俄罗斯，其政府采购范围包括政府所需的所有货物、工程和服务，小到办公用的纸笔，大到铁路、奥运会项目。 我国《政府采购法》对政府采购的定义是，各级国家机关、事业单位和团体组织使用财政性资金采购集中采购目录以内或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。也就是说，只有纳入政府集中采购目录和集中采购目录以外但在采购限额标准之上的货物、工程和服务项目，才实行政府采购。这当中，之所以规定采购限额标准，主要是考虑政府部门使用财政性资金购买的项目繁多，如果不分采购金额大小都按程序实行政府采购，会给实际工作带来不必要的困难。政府采购应当体现抓大放小的原则，所以，法律规定采购金额达到一定规模的项目才实行政府采购，未达到规定数额的，不实行政府采购。 按照法律定义，采购主体为国家机关、事业单位和社会团体，不包括完全企业化管理的事业单位、军队和企业；采购资金为财政预算资金、预算外资金和国债资金；采购对象为各种货物、工程和服务，其中大型基本建设投资项目不在政府采购工程范围内。我国《政府采购法》规定的采购主体和采购范围都比较窄。 综合国外国内政府采购范围实施情况，政府采购可以概括为：以政府为主体，为满足日常政务活动或社会公共需要，运用财政性资金或其他资金购买货物、工程和服务的行为。政府采购制度就是为规范政府采购行为而制定的一系列管理、监督的法律法规制度体系。 2、关于政府采购规模。采购规模与采购范围是紧密相关的。由于市场经济国家政府采购范围宽，所以，其规模都非常大。目前，市场经济国家政府采购规模一般占一个国家国内生产总值（GDP）的10-15%。OECD国家的政府采购规模（全口径，即政府消费加上政府投资，含公务员工资福利、军事采购等）占年度GDP的15-20%。美国为19%，欧盟为21%，加拿大为25%。占财政支出的比重更高，例如，俄罗斯政府采购规模占财政支出的比重达到80%。 我国实施政府采购规模以来，政府采购范围也在不断拓宽，由当初的计算机、复印机、小汽车等通用商品，延伸到了工程和服务领域。随着政府范围扩大，政府采购规模快速增长。1998年为31亿元，2000年增长到328亿元，2002年首次突破千亿元大关，2003年达到1500亿元，2004年突破2000亿元，2005年预计达到2500亿元。1998-2004年年均增长率为88.8%。2004年我国政府采购资金规模2135.7亿元，占当年GDP（约13万亿）的2%，占财政支出的8%。 欧美国家估计，我国政府采购规模应占到GDP比重的25%以上，也就是说2004年采购规模应该是34000亿元以上。由于我国实行以国有经济为主体的管理体制，政府职能比较宽，如果按照西方国家的大口径实施政府采购制度，政府采购规模很可能比欧美国家估计还要高。虽然我国政府采购法规定的政府采购范围偏窄，但我国政府采购改革发展潜力巨大是不容置疑的。我国政府采购规模比较小的原因是多方面的，其中，工程虽然属于政府采购范围，但由于受现行管理体制和部门职能的影响，工程实行政府采购的规模还比较小，在一定程序上制约了我国的政府采购规模的扩大。因此，扩大政府采购范围和规模还是当前政府采购改革的第一要务，通过完善政府采购预算编制管理、科学制定集中采购目录及限额标准，逐步扩大政府采购范围，并发挥国库集中支付作用，促使纳入政府采购范围的项目全部实施政府采购。 政府采购范围和规模是衡量一个国家政府采购制度是否完善和健全的一个重要标志，直接反映政府采购制度发展的广度和深度。规模是实现效率的基础，有规模才能发挥更大效益，节约更多资金。范围是落实政策功能的条件，只有扩大了范围，政府采购调控经济才有更广阔的空间。目前，我国政府采购范围和规模与国际相比还有很大差距，2004年纳入政府采购统计的数额占GDP的比重仅为2%。因此，应通过科学制定集中采购目录及限额标准，扩大政府采购项目的实施范围和采购品种。同时，应加强与各行业主管部门之间的协调配合，研究公共工程和药品等项目实施政府采购的方式方法，切实将这些项目纳入政府采购的监管体系。 （二）关于政府采购模式 政府采购模式是指政府采购实施的形式，主要有集中采购和分散采购两种。集中采购就是将各部门所需的通用性商品集中起来，委托专门机构统一组织采购，实现规模效益。分散采购是指各部门按照制度规定自行组织采购。欧美国家政府采购都经历了部门分散采购，到高度集中采购，再到集中采购与分散采购相结合的过程，目前主要是实行分散采购为主的模式。由于集中采购存在效率低、用户选择余地小、集中采购机构官僚习气严重等难以克服的缺陷，自20世纪80年代以来，随着市场商品日益丰富和权力下放改革的推进，欧美国家普遍弱化了集中采购，大力推行分散采购。目前欧美国家集中采购主要是各部门需要的通用商品，占全国政府采购规模不足10%，墨西哥、巴西集中采购规模不到20%。美国等国家的集中采购项目由强制性改为选择性。一些国家原有的集中采购机构，有的被撤销，如澳大利亚等；有的改制为国有企业，如法国、丹麦等；有的实行了私有化，如英国、意大利等。 全国人大政府采购法立法领导小组在总结欧美国家集中采购经验教训基础上，结合我国的具体情况，提出了要避免实行高度集中的模式、不能赋予政府集中采购机构行政管理权力的立法思路。因此，我国政府采购法规定，政府采购实行集中采购和分散采购相结合的模式。集中采购又分为政府集中采购和部门集中采购，其中，政府集中采购范围限制在通用政府采购项目，政府集中采购机构要接受采购人委托开展采购活动，在采购活动中的权利和义务由采购人与其签订的委托协议明确。部门有特殊要求的经常性采购项目或者批量采购项目，由部门实行集中采购。其它采购项目，达到限额标准的，由用户分散采购。 目前，我国政府采购制度改革还处于发展阶段，人们对政府采购的认识和自觉执行政府采购制度的意识都比较弱，因此，集中采购仍是政府采购的主要模式。2004年我国集中采购资金达1727.5亿元，占政府采购总规模的80.9％。今后在继续抓好政府集中采购工作的同时，要研究推进部门集中采购和分散采购，充分调动部门开展政府采购的积极性，这是扩大政府采购范围和规模的根本途径，也是提高政府采购效率的有效方式。从国外发展趋势看，我国政府采购制度改革随着制度的不断健全，部门规范操作意识的增强和行为的规范，企业竞争环境的改善，分散采购的比重将会逐步上升。 市场经济国家政府采购模式基本上都经历了“分散采购→集中采购→分散采购”的一个发展历程。当前这项制度在国外已经成为政府各部门遵守的一套规则，只要遵守这一规则的采购活动，都属于政府采购。我国推行政府采购制度也应遵循这样的发展道路。在当前政府采购制度尚未全面建立和规范实施的情况下，应当大力抓好集中采购工作，以促进政府采购制度改革的发展。将一些通用商品实施集中采购，既具有现实可行性，也有利于实现规模效益。与此同时，也要抓好部门集中采购和单位分散采购工作，确保政府采购制度改革全面落到实处。 （三）关于政府采购机制 根据公共选择理论以及博弈理论，政府采购作为公共部门采购，与私人部门采购存在不同，需要建立一定的制约机制，明确规则约束，对公共产品采购实行民主决策，最终才能达成一致意见，实现节约资金成本的目的。 欧美国家政府采购的核心是，在政府采购行为过程中引入竞争机制，公开透明，加强制约，规范操作，预防腐败。其中，财政预算和支付手段在政府采购程序中发挥着基础性管理作用。由于政府采购制度在国外实行时间较长，法律制度体系非常完善，各部门已经形成了依法采购的工作机制，从机构设置到职能确定，从预算到采购方式的选择和合同签订，以及投诉处理等方面都形成了完整的运行机制。 我国政府采购机制正处建立和完善过程中，其中，最主要的有以下五个方面： 1、建立“管采”分离，运转协调的管理机制。我国在改革初期，政府采购的管理职能与执行职能主要由财政部门负责，许多地方财政部门都成立了政府采购中心，负责集中采购。在政府采购立法期间，不少专家提出，管理职能和执行职能不分，与建立科学合理、相互制约的采购制度相悖，也不符合反腐倡廉工作的要求。因此，政府采购法明确规定，我国政府采购实行管理职能与执行职能分离的管理体制，也就是说，管理者作为“裁判员”负责政策制定和监督管理，不能从事具体采购工作，而执行者作为“运动员”只负责具体的政策执行，不能管理监督工作。这样就明确和理顺了政府管理与采购操作之间的关系。目前，财政部门作为政府采购监督管理部门，都设置了专门的政府采购管理机构（全国36个地区，34个地区都设置了专门的管理机构）。同时，省级政府普遍依法各地方也依法设置了集中采购机构，其中相当一部分是从财政部门分离出来的。截止到目前为止，全国已有27个地区独立设置了集中采购机构。中央也已按系统分别设置了中央国家机关采购中心和中央直属机关采购中心。管理职能与操作职能日趋完善，形成分工负责、协调运行的工作机制。 2、建立政府采购运行机制，规范采购行为。重点是严密程序，分清责任，加强管理。要建立从政府采购预算编制到采购资金支付的一整套采购程序。程序就是规矩，要从程序上预防采购行为和决策的随意性。在程序的执行上，要充分发挥财政预算和支付手段的作用，即没有编制政府采购预算的项目，不得开展采购活动；没有按程序操作的项目，财政部门不予拨款；要确立公开招标采购方式的主导地位。公开招标竞争强，透明度高，最能体现政府采购的优越性，但许多采购人不习惯采用这种采购方式。2004年全国通过公开招标实现的采购金额1271.8亿元，占采购总规模的59.5％。目前，供应商投诉比较多的，主要集中在竞争性谈判方式。因此，在可能的情况下，还是要尽可能采取公开招标方式，既比较充分体现了公开、公平、公正的原则，也减少不必要的纠纷。此外，还要加强对社会中介代理机构和专家的管理。按照行政许可法规定，对社会中介代理机构统一实行政府采购业务代理资格认证办法（目前，认证办法已报部领导签发），确保代理政府采购业务的行为规范合法；对从事政府采购评审工作的专家，要建立专家库，集中管理，随机抽取，明确责任；对供应商，采购人要依法审查资格，鼓励正当竞争，对违法乱纪的供应商，财政部门要列入“黑名单”，禁止参加政府采购。 3、建立监督机制，促进规范操作。要完善政府采购监督体系，逐步形成以财政、纪检监察、审计及其他部门分工协作的监督机制。还要注意发挥供应商的监督作用，重点是建立和完善供应商投诉处理机制。目前，供应商投诉呈快速增长之势，说明政府采购机制在发挥作用，有助于我们及时发现并纠正采购过程中的问题。如果我们对供应商投诉不作为，或者乱作为，就可能被供应商提起行政复议或行政诉讼。今年，财政部当了一回被告（告财政部不作为，其实我们作为了，以文件形式将投诉转给另一个部门，只是另一个部门不作为，造成供应反过来又告财政部），我们从这件事中获得一些经验和教训。 这就更加说明了深化财政改革，完善政府采购监督管理体系的重要性。财政预算和支付管理在市场经济国家政府采购活动中都发挥了关键作用。而我国政府采购实行预算管理时间较短，在编制方法和审批管理，以及支付审核与采购管理有机结合等方面还需要进一步完善。当前，我国正在深化部门预算、政府采购和国库管理等财政改革，应当加强几项改革的协调配合，将采购项目预算纳入部门预算中，发挥预算在政府采购中的基础和依据作用，同时，利用财政支付手段约束采购合同的执行，通过资金拨付管理监督采购活动。 与此同时，健全政府采购监督体系，发挥纪检监察和审计部门的监督作用。审计部门应依据政府采购法、国务院和财政部颁布的有关政府采购的法规和规章，对各部门和各单位政府采购政策执行情况和采购资金使用情况进行审计；监察部门应对政府采购的相关人员实施监察，严肃处理各个环节发现的违规违纪行为。 通过上述两方面工作，可以有效地将一些违规行为在事前就得到纠正或处理，从而减少供应商的投诉。 4、建立健全电子化政府采购制度。这是政府采购制度改革的方向。要利用现代信息技术和产品，逐步改变人工操作方式，降低采购成本，提高采购效率，要建立健全电子化政府采购系统，实现政府采购管理和操作的电子化。 从市场经济国家推行电子化政府采购的实践来看，无论是效率还是效益，都有较大提高。应该充分利用现代信息技术和产品，积极探索和发展以信息技术为支撑的政府采购新方式，实现政府采购管理和操作电子化。我认为，目前应着重在以下几个方面做些研究和探索：一是增加反拍卖等电子化采购方式，增强政府采购的灵活性，提高采购效率；二是对供应商、采购合同实现电子化管理，提高透明度和管理效率；三是将政府采购信息发布媒体由报刊转变为网络，降低成本，增强及时性；四是政府采购管理系统与国库集中支付系统实现有机结合，确保支付资金的准确与安全。为此，我国也应当抓紧制定电子化政府采购的战略方案，逐步推进电子化政府采购工作，最终实现电子化政府采购系统统一集中管理的目标。 5、实行采购人员资格管理。由于政府采购专业技术要求高，又从事市场交易活动，大部分国家对各部门采购从业人员都有资格要求，美国等国家称为“采购合同官员”，我国香港特区称为“采购主任”。采购人员资格分为不同级次，各级次都有相应的条件和职责，级次的获得和晋升必须通过考试。各部门只有获得采购资格的人员才能组织采购活动和签订合同。这些有资格的采购人员独立开展采购活动，各部门行政首长不能干预，也不能改变他们作出的决定。采购人员对作出的决定要承担法律责任。我们在今后改革中，也要借鉴国外这一做法，研究制定从业人员标准和考核制度，对于政府采购从业人员（包括各单位和采购中心的采购人员）实行专业资格管理，参加统考取得资格，持证上岗；对采购中心，要规定岗位任职资格，考核工作业绩。 政府采购制度是依法规范运作的，建立完整统一、协调一致的政府采购法律法规体系既是完善政府采购制度的前提，也是依法行政、依法采购的需要。虽然我国已有了政府采购法，并在此基础上制定了一些配套法规，但还远远不能满足全面推进政府采购制度改革和规范化管理的需要，尤其是具体操作性的办法比较少，因此，我们要借鉴国际经验，尽快建立以政府采购法为核心的、遵循国际惯例的、完善的政府采购法律法规制度体系，指导实践活动，规范采购行为。 （四）关于政府采购的政策功能 政府采购的政策功能是政府采购制度的重要组成部分，也是得到各国政府和国际组织重视的原因，是当代政府采购制度的重要标志。换句话说，当代政府采购制度已不仅是财政支出管理手段，已成为政府加强宏观经济调控，促进经济发展的重要手段之一。当前，欧美国家的政府采购制度已基本完成了由单独的财政支出管理手段向兼有经济政策工具的转变。许多经验值得我国学习和借鉴。20世纪30年代爆发了世界性经济危机，使欧美国家认识到政府采购作为国家干预经济的重要性，政府采购作为经济调控的一种手段应运而生。例如，美国联邦政府通过扩大采购支出，来拉动经济增长。美国在1933年颁布了《购买美国产品法》，规定联邦政府必须采购美国货物和服务（在美国本土的增值达到50%以上才算本国产品。还有产品零部件的50%以上在美国本土生产，就有资格参加政府采购的投标），以保护美国企业，增强其发展后劲。美国还规定10万美元以下的政府采购合同，优先考虑中小企业，并在招标中给予10-15%的价格优惠。德国政府规定，政府采购要优先购买节能产品和再生用品。阿根廷、加拿大、日本、韩国都有优先购买本国货的规定。澳大利亚在举办2000年奥运会时规定，所有场馆必须实行政府采购，并由澳国企业承建。日本和韩国都不是软件大国，但他们有国产软件均占到国内市场50%以上的份额。通过政府采购政策保护国货的作用非常明显，外国产品所占比例都不高，加拿大为20%，日本为16%，美国为9%，西欧只有1%。欧美国家还根据国际国内形势变化，以政府采购为手段，实现扶持幼稚产业和高新技术产业，如美国，1996年集成电路刚刚问世，为推动和促进这一科技技术的发展，100%的集成电路产品都由联邦政府购买。瑞典，在政府采购时，无氟里昂冰箱刚刚研发出来，价格较高，但政府从促进科技进步和环境保护等方面考虑，优先购买了一批（500台），带动了市场和企业的发展。 我们应当借鉴国际做法，重新认识政府采购制度的作用，充分发挥政府采购的调控功能。在我国入世及世界投资贸易自由化的大环境下，我们尤其应当强化国货意识，采购本国货物、工程和服务，这不仅有助于在关税向国际接轨过程中国内市场的平稳过渡，缓解入世给国内企业的冲击，还可以为国民经济持续稳定增长创造良好环境，具有重大的现实意义。除了采购国货以外，还应利用采购政策的倾斜，支持少数民族和经济不发达地区经济发展，保护环境和扶持中小企业发展。 我国政府采购法第九、十两条也作了明确规定，即，政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展，以及政府采购应当采购本国货物、工程和服务。随着政府采购制度的完善和深入开展，以及形势的发展，政府采购政策功能的重要性和作用逐步得到重视和发挥，在很多领域进行了积极有益的探索和实践。去年，财政部和国家发改委联合下发了政府采购节能产品实施办法和节能产品目录，推动了节能工作。还会同发改委、环保总局研究政府采购支持中小企业措施和环保产品政府采购办法。为了扶持我国软件产业的发展，组织专门班子与信息产业部等部门起草了《软件政府采购管理办法》，该办法在国内和国际引起了极大的关注和影响。还有，在当前研究我国科技中长期发展规划时，为了推动自主创新，各方面都对政府采购提出了政策要求，国家确定的十二项政策措施中，不仅将政府采购单独作为一项政策措施，而且还有九项政策措施涉及政府采购。另外，还有希望政府采购在购买国产小汽车、国产直升机等方面发挥作用。总之，政府采购政策功能受到了高度重视。下一步工作主要是制定既体现政府采购政策功能，又符合国际一般规则，并具有具体可操作性的管理制度。 （五）关于政府采购国际化 政府采购国际化问题，实际上就是开放我国政府采购市场问题。政府采购制度是财政管理制度的组成部分，其管理对象主要是公共支出，由于公共支出是一种特殊消费行为，涉及国家行政管理，体现政府管理意志和社会经济发展政策，所以，各国政府采购市场开始时都不对外开放，采购对象主要是本国产品，因而1947由缔约方共同制定的《关税和贸易总协定》时，规模巨大的政府采购市场被排除在协定条款之外。也就是说，现在经常说的加入WTO协议，是指国家开放一般领域的市场或非政府领域市场，政府采购市场不在WTO协议范围内。随着产业竞争力增强，一些工业化国家为解决本国经济衰退和贸易失衡，急于为本国产品开辟海外市场。由于政府机构的集团消费规模庞大，这些国家瞄上了政府采购这个巨大市场。在发达国家倡导下，国际贸易组织制定了WTO《政府采购协议》（GPA）。该协议的目的和作用，就是要求各国将政府采购纳入国际贸易法制领域，促使其开放本国政府采购市场。目前，加入协议的成员都是发达国家和地区。 我国在入世时曾承诺，在成为WTO成员后，将尽快启动加入《政府采购协议》谈判，开放我国的政府采购市场。另外，我国政府也曾向APEC承诺，2020年开放政府采购市场。开放市场意味着我国企业不出国门就面临国际竞争，政府利用政府采购保护国内企业的政策受到严格限制，政府采购中的争议要到日内瓦解决。 欧美国家对我国履行承诺，启动加入《政府采购协议》十分重视，不断施加压力。欧美国家不希望我国加入WTO开放国内一般市场的同时，又利用政府采购政策封锁规模庞大的政府采购市场。随着我国对政府采购政策工具的逐步认识和应用，来自欧美的压力与日俱增，政府采购的外事活动应接不暇。 《软件政府采购管理办法》从2002年起草，至今未出台，有本国软件确实难以界定问题，更主要是来自欧美的压力太大。自该办法起草以来，美国商务部、贸易谈判办公室、美国大使馆、美国软件行业协会、微软等政府机构和企业，纷纷来访，大使馆公使多次通过外交渠道约见我部部长，强烈要求我国在制定该办法时必须考虑美国在华企业利益，甚至要求我国停止出台。目前，该办法已经成为中美首脑会晤议题，美国布什总统本月访华，软件政府采购成为与胡主席会谈议题之一。欧盟也不甘示弱，每次来访都涉及软件政府采购问题。可见采购政策的影响力。现在，欧美各国政府不仅希望我国停止出台软件政府采购办法，还强烈要求我国启动加入《政府采购协议》的谈判，尽快开放我国政府采购市场。欧美国家非常清楚，在不加入协议的情况下，我国制定政府采购办法，保护本国利益不违背WTO框架精神，只有让我国加入《政府采购协议》，才能干预我国政府采购政策，进而影响和占领我国更大的经济市场。为此，美国和欧盟不断来访，甚至为我们提出时间表和工作内容。同时，利用两国最高层领导互访来施加影响。今年，我正在大连开会，金部长突然找我，说总书记要了解加入协议的情况以备与布什会谈，要我们代他就加入协议问题给总书记写信，可见事情的重大。布什近日来访，其中就有此议题。欧盟也同样不断要求加强合作。 由此可见，政府采购已不单是简单的政策问题，已经关系到国家利益和整个经济发展，事关重大。必须谨慎，认真对待。为了应对启动谈判的压力，我们采取对外稳住欧美、对内积极准备的策略。我们与欧盟签署了《政府采购合作协议》，开展交流活动，学习国际规则，掌握国际动态，争取理解；同时，财政部组建了跨部门工作组，专门就加入《政府采购协议》开展研究，包括利弊分析、谈判策略等，在此基础上，向以美国为代表的所有WTO成员开展技术性磋商，学习有关知识，了解国外开价意向，在此基础上，再制定谈判方案和开价清单。 除了WTO外，在中国-澳大利亚、中国-新西兰、中国-新加坡、中国-智利自由贸易区谈判中，对方都要求将政府采购列入谈判范围。政府采购的国际化趋势，增强了我国政府采购制度改革的紧迫性和艰巨性，我们要抓紧有限时间，完善政府采购制度，充分发挥政府采购政策功能。 五、国债与国库现金管理制度的理论应用与实践 在国债管理问题上，早期的研究主要集中在政府是否可以举债的讨论上。有关认识先后经历了国债有害论和国债无害论两个阶段。19世纪，处于资本主义自由经济时期的古典经济学派亚当·斯密、大卫· 李嘉图以及萨伊等人认为，国债是将生产资源转变为非生产用途，将造成国民资本浪费，因而反对政府发行国债，主张用“看不见的手”主导社会经济活动。进入20世纪，尤其是30年代以后，以凯恩斯为代表的经济学家们提出，要使经济保持在“繁荣”和“充分就业”水平上，政府就必须要通过财政活动（包括借贷）以扩大需求，“举债支出虽然浪费，但结果可使社会致富”，“举债支出可使经济免受衰退之苦”。随着国债无害论在现代经济理论中逐步占据统治地位，并被各国政府普遍采用，国债管理的相关理论也得到长足发展。 中国最早的内债始于清光绪20年（1894年），最早的外债为清光绪24年（1898年）向英格兰银行的借款。新中国成立后，国债发行大体经历了三个阶段：第一阶段始于1950年“人民胜利折实公债” 的发行，随后中央政府于1954年-1958年先后发行了五次“国家建设公债”。第二阶段的起点为1959年，国家停止了国内公债的发行，并在1968年全部内债本息还清后，郑重宣布：中国“既无外债，也无内债”。第三阶段以1979年和1981年相继恢复举借外债和内债为标志，中央政府根据国民经济发展的需要，相机决定国债的发行规模和结构。毋庸讳言，新中国的国债发行历程是与当时的社会经济形势密切关联的。在1949年后的一段时期内，由于宏观经济长期处于短缺状态，“赤字有害论”曾盛行一时，国债发行自然受到限制。十一届三中全会以后，伴随着经济体制改革和国民收入分配关系调整，为平衡财政收支，满足各项公用事业需要，提高财政资金使用效率，促进国内资本市场发展，调控宏观经济，创建和谐社会，适量发行国债显然是非常必要的。但鉴于政府举债在理论上存在挤出效应和债务危机等问题，为防微杜渐，国务院委托财政部加强国债管理。 （一）关于国债规模 国债规模问题的症结在于政府的债务风险管理，内容侧重于如何确定合理的举债规模，避免出现偿债危机。目前，分析和评价国债规模风险的指标有很多，其中最为世人关注的是国债相对规模（即国债余额与GDP的比率）和赤字率（即赤字总额与GDP的比率）。如欧盟在《稳定与增长公约》中就明确规定，入盟国家的赤字率应低于3%，国债相对规模不得超过60%。尽管有学者据此认为，这一规定应成为评判各国国债安全与否的重要标准，但实际上，欧盟的标准并不是出于防范国债风险而提出的，其真正用意是为了确保入盟国家能够形成共同的市场条件，基本精神是密切监控各成员国的财政赤字状况，并处罚那些赤字超过规定的国家，以修正各成员国政府所偏好的、能够引致通货膨胀的债务政策偏差。事实上，随着入盟国家宏观经济条件的改变，这一标准也出现了一定松动。如在2005年3月，欧盟财政部长们通过协商一致，放宽了对成员国预算赤字的控制标准。 但实际上，包括欧盟国家在内，很多国家已超出了欧盟标准。以国债相对规模为例，在1998年，意大利、希腊、比利时、日本、加拿大等国的国债相对规模均高达100%左右；至2001年底，整个欧元区的国债相对规模为69.1%，其中欧盟15国为63.0%；而美国，早在2003年第二季度，国债相对规模就达到为61.89％，目前仍有上升的趋势。从赤字率考察，发达国家赤字率超过3%的情况也非常多见，如美国1985年～1995年的赤字率均在5%左右，而英国和法国在1995年的赤字率也分别达到了5.3％和6.4％。然而，需要明确指出的是，即便是在上述情况下，这些国家的财政支付能力和经济运行状况并未出现大的问题。 从我国实际来看，尽管恢复国债发行的历史不长，仅有20多年，国债规模与许多市场经济国家相比也较小；但年度发行规模增速较快，余额累计速度也较快。尤其是在1998年实施积极财政政策后，国债规模逐年扩大。仅在2001年至2004年的五年间，我国已累计发行国债24025亿元，加上2005年计划完成的6941亿元，6年间国债发行规模为3万亿。虽然这些年里我国的国债相对规模和赤字率均有不同程度的提高，但即使在赤字率最高的2002年，国债相对规模和赤字率两指标也分别只有18.34%和3.04%，2004年国债相对规模达到最高，也只有18.39%（是最窄口径，若含2700亿元特别国债和1663.57亿元转换国债则为21.59%；若在此基础上加代地方政府发债则为23.37%）。与英、美、法等发达国家平均5%的赤字率，以及欧盟、美国平均60%以上的国债相对规模相比，我国均显著低于同期主要发达国家的水平。但国债风险管理问题，仍是我们必须关注的重点问题。 （二）关于国债余额管理 国债余额管理是市场经济国家普遍采用的国债规模管理方式。国债余额是指在某一时点政府未清偿债务的累计数额。尽管国债年度发行量包括国债还本和新增国债两部分，但由于国债还本多采取“借新换旧”方式，不会导致国债余额的增加，因此市场经济国家主要通过控制新增国债来控制国债余额，即实行国债余额管理。这不但有助于全面衡量政府债务总体规模和政府债务风险状况，增强立法机构对国债规模的总体控制；而且也便于政府根据经济发展和市场情况，灵活调整国债发行，提高国债流动性。 目前，我国仍然延续国债发行额管理方式。即每年由全国人大审批年度国债发行额，财政部据此制定年度发行计划、组织发行，并将年度国债发行额作为硬性指标来完成。与国债余额管理相比，发行额管理关注年度发行额，不能全面反映国债总体规模及其变化，不利于有效控制国债总体规模，实行国债余额管理应成为未来我国国债发行管理的方向。为此，财政部已就此事专报国务院和全国人大，并取得支持，力争尽快在全国人大委员长办公会议上获得批准，于明年正式实行。今后需要在积极稳妥开展相关管理工作的基础上，进一步深入研究国债余额管理的有关问题。 （三）关于国债结构管理 国债结构管理包括对品种结构、利率结构以及期限结构的管理。国债结构是否合理，将直接影响到国债的发行成本、投资人结构、市场流通性、债务偿还以及相关的宏观经济调控政策的实施。 首先，依据利率结构理论，短期国债利率一般要低于长期国债利率。通过定期、均衡、滚动发行短期国债并保持一定规模的短期国债存量，可有效替代部分长期国债的发行，节约国债发行成本；而发行中长期国债则能在一定时期内减轻国债偿还压力。 其次，国债期限结构与其投资人结构之间存在着相互影响、相互制约的关系。不仅国债投资人对期限的偏好，会影响到国债能否顺利发行以及市场交易表现，而且国债期限结构反过来又会影响投资人结构的形成，丰富、多样的国债期限结构有利于形成广泛而稳定的投资人队伍。 第三，鉴于不同期限国债在市场中的交易表现存在一定的差异，通常短期国债的流动性较好，以其即期收益率为基础，实现长、中、短期国债规律化发行，可有效建立起国债收益率曲线，提高市场流通性。 第四，合理的国债期限结构，能确保政府年度债务支出流量的均衡，避免偿债过于集中，降低国债运行风险。 第五，由于短期国债是中央银行开展公开市场业务的主要操作工具，中长期国债的利率水平可有效改变人们对未来经济的预期，期限结构合理的国债收益率曲线是金融市场的基础，是进一步深化金融体制改革的前提条件；因此，在国债期限机构的安排上，必须做到长、中、短期国债均衡搭配。 鉴此，国债结构管理一直是我国国债管理的重要内容。经过多年不懈努力，我国国债结构较为单一的状况已得到彻底改观。但相比市场发达国家，我国的国债期限总体偏长。应该讲，这是在现行的发行额管理方式下，为避免国债发行和还本数额的过快增加而采取的权宜之策。显然，这不利于国债金融功能的发挥和国债市场的深化。随着国债余额管理的实行，今后我们将结合财政收支状况，尽可能合理安排和调整国债结构。 （四）关于国债市场化创新 目前，尽管我国国债市场化创新已取得了一定的成效，但相关法规和制度建设滞后、市场分割导致效率下降、监管不统一造成市场缺位错位、国债基准利率作用不明显、交易方式单一以及投资者结构失衡等问题仍然不同程度地存在。本着完善国债市场的宗旨，结合“‘十一五’规划”和中国国债市场中长期发展战略，需要在以下几个方面加大工作力度： 一是加快市场环境和基础设施建设。加快修订《国库券条例》，规范国债发行、流通、使用和偿还全过程，形成较为科学、严密、高效的市场监督管理模式。修订国债登记托管办法，规范国债托管风险防范机制，提高市场运行效率。 二是努力构建统一互联的国债市场。组建全国统一的记账式国债承销团，记账式国债采取跨市场方式发行。进一步促进国债转托管及交易、结算效率的提高，为建立统一互联的托管、估算体系奠定基础。 三是继续丰富国债品种。尝试通过商业银行柜台系统发行储蓄国债品种，以部分替代凭证式国债发行。进一步深化商业银行柜台交易记账式国债的试点工作。增加关键期限国债品种，实现关键期限国债定期、均衡、滚动发行。 四是提高一级市场定价的合理性。时机成熟时，推出国债预发行制度，充分发挥一级市场价格发现能力。进一步完善国债招标规则，进一步规范国债提前赎回招标程序。取消基本承销额制度，设定最低、最高投标额限制。加大竞争性投标方式承销国债量。 五是研究新的国债交易方式和做市商制度。深入研究国债掉期、国债期货等新的交易方式，择机推出新的国债衍生产品。加大银行间债券市场推出融资和融券机制的研究力度，为推行做市商制度创造市场环境。 六是加强国债风险管理。国债风险管理是国债管理工作的重心之一。进一步加强对承销机构的市场风险监控，加强对高风险市场机构指导和监控，维护国债市场的安全和稳定。 （五）关于国库现金管理 国库现金管理是现代财政国库管理的主要组成部分，也是财政部门提高国库资金使用效益的重要途径。在国际上，各国实施国库单一账户改革后，都陆续对闲置库款实施现金管理，在确保支付安全的前提下压缩库底资金。如英国财政部经常性库款余额仅有2亿英镑，美国为50亿美元，澳大利亚为15亿澳元，其余国库资金均用于现金运作。毫无疑问，国库现金管理已成为发达市场经济国家财政国库管理的通行模式，成为宏观经济调控的一个新手段。目前，发达市场经济国家国库现金管理的通行做法，大致可分为英、美两种模式： 1、英国模式。英国国库现金管理是在国库单一账户管理体系基础上进行的，单一账户体系主要由设在英格兰银行的国库资金、借贷资金、债务管理三组账户组成 各类税收统一缴入合并资金账户，各项财政支出由合并资金账户转到财政支出管理办公室账户（OPG），各预算单位通过OPG的分账户实现资金支付，在国库资金账户组实现了财政收支平衡的小循环。预算支出额度算然下达到OPG账户，资金却自动流入国库贷款资金账户，OPG账户逐日与国家借贷资金账户进行清算。两个账户随时进行调剂，以满足正常财政支出需要，合并资金账户出现不足时，由国家借贷资金账户予以弥补。未支用资金存在国家借贷资金账户，并与国家投资与储蓄账户、国家减债委员会账户、公共事业贷款委员会账户联通，调节国家债务与贷款的平衡关系，实现财政资金运营效益的最大化。这是财政收支平衡的中循环。如果出现国家借贷资金账户无法补足合并资金账户资金缺口的情况，则由债务管理账户进行弥补，债务管理账户主要用于平衡国家借贷资金账户每天的盈余或缺口，如债务管理账户出现了缺口，可以从金融市场上融入资金。在这里实现了财政收支平衡的大循环。每日日终，所有账户的资金盈余必须全部转入债务管理账户。在确保国库存款余额维持在2亿英镑水平的基础上，由财政部下属的债务管理办公室通过同业拆借、国债回购与逆回购等方式进行市场运作，以提高资金的使用效率。 2、美国模式。美国国库现金管理的基本目标有两个：一是确保财政部每天有足够的现金余额，满足支付需要；二是确保财政部每天在央行账户上的现金余额基本稳定，便利央行公开市场操作。美国国库现金管理主要通过联邦储备银行的储蓄支票账户和财政部设在商业银行的税收与储蓄账户来实现 其中，设在商业银行的税收与储蓄账户按功能分为三类：一是代收类账户，负责代收税款并通过当地的联邦储备银行及时划入纽约联邦储备银行储蓄支票账户；二是留存类账户，将代收税款以国库现金余额名义作为活期储蓄进行留存；三是投资类账户，除可留存代收税款外，还以投资名义接受从联邦储备银行储蓄支票账户以活期存款或定期存款形式转入的现金余额。设在纽约的联邦储备银行储蓄支票账户除接受所有长、短期发债收入外，所有的国库支付也通过其进行，其中既包括预算资金的支付，又包含买回长期国债资金的支出。该账户的每日日终余额大致保持在50亿美元。当预测少于50亿美元时，财政部会从留存类和投资类账户调款补足；当预测多于50亿美元时，财政部将从约联邦储备银行储蓄支票账户调出资金到投资类账户，其形式除活期存款外，大部分采用定期存款招标进行。每天上午九点，财政部与纽约联邦储备银行召开电话会议，讨论财政部提出的当天在财政央行账户与商行账户间进行现金提取或投资指令建议，经负责财政事务的部长助理批准后，由圣路易斯联邦储备银行进行具体操作。当现金流量的实际结果与先前预测出现较大误差导致余额较低时，财政部下属的债务管理局会发行现金管理债券弥补现金缺口。 比较两种模式，其共同点主要有三：一是国库央行账户上保留一个基本稳定的余额，以确保国库支出需要，超过部分通过商业银行定期存款、同业拆借、国债回购与逆回购等方式进行市场操作；二是通过定期持续发行短期债券，以弥补季节性财政资金缺口，满足正常的财政支出需要；三是当出现长期性财政资金盈余时，通过减少国债发行或买回国债等方式降低国库现金余额。其不同点主要在于：一是国库资金归集方式不同。在英国模式下，国库资金首先进入国库央行账户，然后对超过央行账户目标余额部分进行市场运作。在美国模式下，商业银行代理征税时大都将国库资金直接存放在国库商行账户中，每天通过国库商行账户和国库央行账户的资金划拨，保持国库央行账户的余额稳定。二是央行介入程度不同。在英国模式下，国库现金管理操作指令的制定和具体操作都由财政部独立完成；而美国模式则由财政部商央行后下达国库央行账户和国库商行账户间的资金调拨指令，由央行进行具体操作。三是操作方式不同。在英国模式下，超过国库央行账户目标余额的短期资金通过同业拆借、国债回购与逆回购等方式进行操作；但美国模式则主要通过商业银行定期存款进行操作。 随着我国财政国库管理制度改革的全面推行，开展国库现金管理的必要性和紧迫性日益突出。为此，财政部也一直在认真研究国库现金管理问题。主要考虑有三：一是要建立财政收支预测体系，准确预测国库现金流量，为国库现金余额管理提供准确信息。二是要采取市场化操作方式来实施国库现金管理。在保留最低国库存款余额以备支付的前提下，对国库现金余额进行市场化余缺调整。三是要建立国库现金管理的法律框架和风险控制机制。由于这项工作涉及资金安全和风险防范，需要财政部研究制定统一的制度、办法，保证这项工作规范、有序地进行。同时，中央财政也将研究制定地方国库现金管理的指导意见，以便使地方的相关工作在法律制度框架下，积极稳妥地开展。 现代财政国库管理制度有着深厚的理论渊源，而且内涵十分丰富，涉及到预算执行、政府采购和国债管理的方方面面，真正做到全面、深刻的论述是不易的。另外，建立现代财政国库管理制度也需要经历一个长期的过程，我们还要在这个方面积累更多的可以总结的经验。今天我所讲的，只能说做一下探索和尝试，肯定会有这样或那样的不足，希望大家多提宝贵意见，谢谢大家！
责任编辑：丁泳洋
