全省国库集中支付机构工作 座谈暨经验交流会材料之一 深化改革，积极创新，全面推行国库集中支付制度 常德市财政国库集中支付局 2006年10月 为了适应社会主义公共财政建设，规范和加强财政收支管理的需要，根据省财政厅关于市州全面实施国库集中支付改革的要求，我市的国库集中支付改革从筹备到实际运行，经历了接轨（与会计集中核算）、过渡、整改、规范、创新、提高等过程。迄今为止，历时三年，初步形成了财政国库集中支付基本体系，并取得了积极成效。 一、 锐意深化改革，建立国库集中支付制度 国库集中支付改革，是对财政支出形式的一次根本性改革，其目的就是要建立以国库单一账户体系为基础，资金拨付以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。推进国库集中支付改革是转变政府职能，规范行政行为的要求，更是深化财政改革，建立公共财政，强化源头治腐的需要。其改革的指导思想是：按照公共财政建设的要求，建立单一账户体系，改革单位资金拨付方式，强化财政监督，增强政府宏观调控能力，减少资金流转环节，实现支出直达用款单位或商品、劳务的供应者，提高财政资金使用效益。根据上述指导思想，我市的国库集中支付改革确定了先试点，再规范，逐步建立较为完善的国库集中支付制度的改革工作思路。 首先，积极筹备，启动试点。早在2003年3月，我们就开展了会计集中核算与国库集中支付两种制度融合转轨的探讨。同年7月，组织专人先后赴海南、四川、重庆、广东珠海、湖北沙市等省市区进行考察，学习借鉴外地改革经验。同年11月，成立了由市财政局、人民银行、监察局、人事局、编委、会计核算中心等单位共同组成的“常德市国库集中支付改革领导小组”，开始了系列改革筹备工作，2004年8月1日，正式启动国库集中支付试点，首批试点单位为10家，对其预算内资金实行网上支付；2005年元月，试点单位增至30家，同年5月，将试点单位预算外资金纳入集中支付范畴；2006年元月，我市在200家市直全额拨款行政事业单位中全面推行国库集中支付制度，并将其他收入及往来资金纳入国库集中支付系统。 其次，调整机构，整合资源。市本级国库集中支付改革，是在会计集中核算基础上推行的。为整合资源，加快改革步伐，市委、市政府作出了依托原市会计核算中心，成立“市财政国库集中支付局”，实行两块牌子、一套人马的运行模式的决定，并调整了机构职能，新成立的支付局的主要职责是：负责办理财政直接支付和授权支付业务，协助财政加强预算单位账户监管，对预算单位原始凭证进行审核监督并进行相关会计核算，汇总并及时向财政部门提供财政资金支付和清算日、旬、月报报表信息。 第三，统筹规划，建立国库集中支付的账户体系、支付网络。一是建立国库单一账户体系。我市的国库单一账户体系包括：财政部门在人民银行开设的国库单一账户；财政部门在代理银行开设的财政零余额账户；财政部门为各预算单位在代理银行开设的单位零余额账户；财政部门在代理银行开设的预算外资金财政专户；特设专户。此外，过渡时期，各集中支付单位还保留了一个银行账户，用于财政部分实拨资金及单位原剩资金的核算。二是建立国库集中支付网络。为适应改革的需要，根据国家“金财工程”建设规划，我市财政部门已经初步建立了覆盖市财政局、市支付局、人民银行国库部门、各代理银行的集中支付网络，预算单位可以通过ADSL登录支付网。从目前运行的情况看，集中支付网络运转正常，能够满足财政管理与单位用款的需要。三是恢复单位财务机构。过去实施会计集中核算，取消了单位财务机构。集中核算向集中支付过渡后，相关制度规定，单位要承担财务管理、预算编制、申报计划、会计核算、内部监督、会计报表、年终决算等各项工作，而这些工作必须设置专门财务机构与专业财务人员才能完成。因此，恢复单位财务机构与财务人员也是推行国库集中支付的一项重要工作。我们帮助172家具备条件的单位恢复建立财务机构，培训财务人员，协助开设新账。 第四，建立健全相关制度。我市按照中央、省厅改革模式的要求制定了《常德市预算单位财政国库管理制度改革资金支付管理暂行办法》等一系列常规性制度，还根据本市财力状况、财政管理水平出台了一些具有常德特色的文件规定。如《常德市财政国库集中支付局业务操作规程》、《常德市财政国库集中支付局特殊事项审批暂行规定》等。 第五，合理规划“两制”的过渡接轨。根据整体规划，分批推进的改革思路，分批对实施国库集中支付改革的单位，做好了会计资料移交、会计核算退回、账户开设、网上支付调试等系列过渡接轨工作，顺利实现了集中核算向集中支付的转轨。现阶段，我市的改革形成了以“国库集中支付为主，会计集中核算和代理记账为辅”的“三制并存”的局面，200家全额拨款的行政事业单位的预算内外资金纳入国库集中支付，63家非全额拨款的事业单位和临时机构继续实行会计集中核算，在实行国库集中支付的200家单位中，有28家因不具备独立核算条件等原因，由支付局实施代理记账。 经过近两年的试点运行，我市的国库集中支付制度已初步确定并运行良好。2006年1-9月，市本级通过集中支付系统共发生支付18576笔，金额为50655万元。其中一般预算支出36947万元，基金预算支出501万元，预算外支出9676万元，其他支出2206万元，往来资金支付1325万元。财政直接支付6136笔，金额31615万元，占支出总额的62%；财政授权支付12440笔，金额19040万元，占支出总额的38%。直接支付中，工资支出9621万元，物品支出13552万元，工程采购支出7418万元，往来资金1024万元，分别占直接支付总额的30%、43%、24%、3%。 二、 利用支付平台，强化财政支出管理 国库集中支付改革的根本目的是从制度上建立规范财政支出的监督制约机制，实现财政支出的事前、事中、事后的全过程监督，提高财政资金使用效益，充分发挥财政的宏观调控作用。如何充分利用国库集中支付这个平台，全面加强财政支出管理，我们进行了积极有效的探索。 一是在资金范畴上做文章，加大改革力度。市本级在200家全额拨款单位推行国库集中支付后，集中支付的的资金范围从预算内资金扩展到单位预算外资金、往来资金。在支付软件中开发了往来资金网上支付模块，将往来资金、预算外资金、其他收入作为与一般预算、基金预算平行的一种资金性质实行网上支付，有效防止了单位财政性资金的“体外循环”。堵塞了账户管理中的新漏洞，单位资金运行进一步透明，是财政部门加强监督管理的有益尝试。 二是在“账户监管”上做文章，加强资金流向管理。为了加强对财政授权支付部分和特设专户资金的管理，我们对单位零余额账户、特设专户、单位暂时保留的银行账户预留一枚支付局专用印鉴，单位发生授权支付业务与专户资金拨付时，需经过支付局审核原始凭证后方可支付。“账户监管”办法是在改革实践的基础上摸索出来的一种新的监督管理方式，相比部分外地省市对授权支付实行“报账制”（沿用会计集中核算方法）来说，做法更科学、合理，更符合国库集中支付制度的要求。并且该办法能够事前、事中、事后对单位的各种支出实行有效监控，实现了预算、核算、监督相对分离，能够及时了解单位部门预算的执行情况，落实财政部门相关政策规定。 三是在核算形式上做文章，加强单位会计信息监督。为了适应集中支付后单位财务核算退回，对单位财务收支监管相对弱化的新情况，我们与各集中支付单位采取“平行记账”的方式，支付局为各单位建立预算收支台账，每月与单位报送的会计报表进行核对，间接监督单位会计信息的真实性、合法性，并定期为单位提供财务管理合理化建议。平行记账办法的实施，不仅能监督单位会计信息质量的提高，有利于部门预算的严格执行，而且，还能为各单位实现年度收支平衡提供保障。 四是在审核方式上做文章，强化财政支出的事前、事中监督。在财政直接支付和财政授权支付两大块资金支付的管理上，我们坚持审核原始凭证，分析部门预算执行情况，确保财政部门的各项政策规定得到落实。今年1—9月，通过审核把关，市本级规范、节约资金近10987万元，财政直接支付比例从原来的40%上升到现在的62%左右，取得了显著成效。一是严格政府采购事项的审核，进一步规范了政府采购行为。上半年，支付局严格按照《政府采购法》及财政部门的相关规定，规范集中支付单位的采购行为，对于不符合规定的，坚决不予审核支付。1—9月份，集中支付单位政府采购资金额为2263万元，节约财政资金近200万元。二是坚持基建、大型维修项目财政投资评审制度。集中支付单位所有的基建项目及大中型维修项目都纳入了财政投资评审范围。据统计，1—9月份，新进入评审的项目共185个，申报金额为10,556万元，审减金额为2,167万元，有效地节约了财政资金。三是落实了财政局关于非税收入、往来资金缴存财政专户的有关规定。严格执行市财政局、市人民银行（常财发[2006]10号）文件精神，单位专用存款账户只接受财政拨入的资金，单位组织的非税收入以及往来资金直接缴存财政专户。1—9月，通过支付局规范缴入专户资金达7,150万元。四是加强支出监管，规范了单位支出行为。1—9月份，审核时共拒报不合规开支257笔，金额达868万元，退回不规范开支450笔，金额达602万元。五是规范了集中支付单位奖金、福利的发放行为。对单位奖金、福利的发放，严格执行财政部门的有关规定，采用总额与进度双重控制的办法，坚决制止了超标准、超进度和挤占挪用专项资金发放奖金、福利等违规行为的发生，有效地抑制了市直行政事业单位分配上的不均衡现象。1—9月，集中支付单位人均奖金福利为2449元。六是加大了对招待费、会议费、学习考察费、加班费等支出的审核力度。 随着我市国库集中支付改革的不断深入，国库集中支付制度在加强财政宏观调控，提高财政资金使用效益，塑造“阳光财政”形象等方面体现出的优越性日渐明显：一是解决了过去财政资金层层拨付、流经环节多的问题；二是增强了财政国库的调度能力，有利于财政资金的调控，1—9月，单位分月申报财政直接支付计划剩余额度为3,646万元，授权支付剩余额度为1,860万元，很显然，有5506万元资金停留在国库，使财政国库调控资金的能力得到增强；三是有效提高了财政资金使用的透明度，有利于从制度上解决以往资金使用过程中存在的截留、挤占、挪用等问题；四是提高了资金拨付效率和规范化程度；五是促进了部门预算编制工作的合理化、科学化。 三、 着眼机制创新，完善服务与监督体系 我市国库集中支付改革整体运行态势良好，但在改革发展中也遇到一些困难和问题。主要表现在： 一是部分单位财务人员的业务水平不高，不能熟练操作支付软件与财务软件，不能准确进行会计核算，一定程度上影响了改革的整体推行。 二是预算定额标准较低，执行力不够。由于财力等因素的原因，我市预算存在支出定额标准较低，支出项目不够细化等问题。部门预算执行力不够的问题在各单位公用经费支出部分最为突出。公用支出预算编制时，是按照单位人均定额标准来计算的，而单位的公用支出实际要比预算大得多，其主要来源为财政年终追加的预算拨款和预算外拨款。通过集中支付系统执行预算时，由于存在客观差距，为保证各单位正常运转，单位、支付局、财政局各职能科室执行公用支出预算时只能突破标准。因此，导致基本支出目级科目之间普遍挪项，《财政直接支付与财政授权支付划分细则》难以执行，部门预算、集中支付数据、单位会计信息相互脱节，这是集中支付制度改革中存在的主要问题。 三是授权支付“票审制”形式有待进一步创新。现行的“审核原始凭证”方式，单位财务人员“跑路”太多，加重了财务人员的工作负担，凭证审核要从程序和方法上认真探索研究。 针对上述改革中存在的问题，我们将按照“创新机制、规范制度、简化程序、提高效率、不断完善监管体系”的工作要求，积极配合财政部门，着力抓好以下几个方面的工作： （一）加强财务人员培训，提高业务水平。 财务人员业务水平的高低决定着改革的成败。目前，单位财务人员在会计核算软件的操作、部门预算的编制、会计信息反馈质量等方面还是存在较大的问题，再加上马上就要进行政府收支分类改革，财务人员的业务水平能力迫切需要提高。因此，财政部门应多组织专门培训活动，以适应各项改革的需要。 （二）科学编制部门预算，提高预算执行力。 一是编制预算时要考虑单位实际情况，特别是维持单位正常运转的基本支出预算要打足，尽量减少追加预算，避免执行过程中“挪项”情况发生。二是切实提高预算执行力。预算的执行主要是监督过程，财政各支出管理科室、国库管理部门、支付局要形成共识，共同促进预算执行力的提高。三是在可用财力不足、预算不能满足正常需求的情况下，要设立支出管理台账，进行预算控制与支出信息统计分析，建立健全预算编制与执行评价体系。 （三）积极探索授权支付管理新模式。 目前，我市对财政授权支付采用的是“审核原始凭证，实行账户监管”的管理办法。这种办法虽然能从源头监督单位支出的合理性、合规性、合法性，在实践中取得了很好的成效，但是手续较繁琐，单位财务人员“跑路”太多，工作量较大。为进一步深化改革、完善制度，更好地服务单位，拟逐步改变授权支付的管理方式。 1、对单位零余额账户不再预留支付局专用印鉴。该账户由单位自行管理。 2、取消“平行记账”，设置相关支出管理台账。在部门预算还不能满足集中支付要求的情况下，我们采用设置相关支出管理台账对重点支出进行监管与分析。重点支出包括奖金、福利、加班费、政府采购、基建项目投资评审、招待费、会议费、学习考察费等。 3、对财政授权支付业务采取限额审批和额度控制办法。限额审批和额度控制是指授权支付特定项目和达到限额标准的授权支付业务必须经过支付局审批后才能支付。具体包括以下两种情况：一是按照财政部门核定的额度控制标准，标准以上的授权支付业务，单位应将原始凭证送支付局审核后才能支付；二是发放给个人的奖金、福利、加班费、各种补助，以及招待费、需投资评审的支出不论金额大小，单位应将原始凭证送支付局进行审核。 4、完善支付软件，逐步实现网上申报。我们认为深化集中支付改革，应该充分利用先进的技术手段，以集中支付网络为平台，对财政支出实施科学的管理。我们下一步深化改革的设想：一是正在着手制定简化内部审核程序的方案；二是增加“支付令”相关要素，使支付令能清楚显现支出内容；三是探索“网上审核”办法。初步想法是组织有关专家开发软件，在支付网中设置原始凭证相关要素，单位将授权支付部分的经济事项在网上申报审核，并增加财政授权支付部分的“网上审核”与“网上止付”功能。对违规支出能直接拒付。如果“网上审核”能顺利实施，我市的财政国库集中支付改革将上升到更高的层面，就真正能够实现“既方便单位用款，又能加强财政监督管理”。
责任编辑：丁泳洋
